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《江苏法制报》法律为PPP模式撑腰

发布:admin 来源:通州区人民法院 关注度:3466

法律为PPP模式撑腰
  张建平

  

  据报载,201212月,温州建设轨道交通市域铁路向社会募资,增资扩股的对象为依法设立的国内企业法人和个人投资者。政府承诺给对方的回报是利息6%,由政府财政提供支付。若项目日后能盈利可另行参与分红(个人投资不参加分红)。在这样的利好决策下,投资并不踊跃。后在政府反复做工作情况下吸纳到社会资金15亿元人民币。这是公共服务领域采用政府和社会资本合作模式(PPP)的早期尝试。

  去年以来,各级政府推出的PPP项目数以千计,投资概算超过数万亿元。但据财政部预估,签了意向性合同的不足总量的两成,真正签订协议并已开建的寥寥无几。为什么会出现这种政府热情高涨、民间企业疑虑重重的现象呢?

  我们知道,公共服务一般由政府无偿提供,而在市场经济下,商人一定以赢利为目的,两者具有天然的排斥性。让企业、私人组织承担公共服务责任,政府必须承诺确保其享有稳定的回报,并在实际中兑现。PPP项目投资回收期通常需要数年乃至数十年,是一条长线。某些企业和私人组织坦言,他们最大的顾虑是协议期间的可能出现的变数。县长换了,协议换不换,政府会不会单方中止协议,会不会随意变更协议承诺的内容,会不会出台新的红头文件让先前投资打水漂?

  这样的疑虑是可以理解的,变数也是可能的。

  这些年,在招商引资、在企业为政府垫资建设工程(BT模式)等领域,国家利益与个人利益的冲突、决策者的个人政绩观、GDP的考核与评比、官员贪腐行为等等各种因素,政府说话不算数的现象时有发生。强势政府有N个理由使原先的承诺失效。政府有权力出台红头文件使理由法律化。相对方面对强权,只能欲哭无泪。有斗胆诉诸公堂的(只能是民事诉讼),政府的红头文件会让民事法官一筹莫展。因为法律没有赋予民事法官对政府的规范性文件进行审查的权力,诉讼的结果也可想而知。

  行政诉讼制度,打破了民不可告官的千年禁忌。然而,在计划经济向市场经济转型期间颁布的《行政诉讼法》(1990101实施)中,行政协议引发的争议被排除在受案范围之外。

  斗转星移,随着依法治国战略的推进,乘着十八届三中、四中全会的东风,《行政诉讼法》迎来了24年来第一次大修(201551正式实施)。其中,行政协议正式由法律调整。

  民主与法治着实迈进了一大步,人们所有的担心、疑虑可以消矣。

  其一,新法第十二条第十一项规定(新增),认为行政机关不依法履行,未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的(PPP合作协议当属行政协议),属于法院的受案范围。这意味着在行政协议履行过程中,如果政府违约,相对方依法享有诉权,寻求法律支持。

  其二,新法第五十三条规定(新增),公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审核。这意味着如果政府出台红头文件影响行政协议的履行,相对方也有救济渠道,法官依法有权对规定性文件进行审查。

  其三,新法第六十四条规定(新增),法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。这意味着红头文件只要违法就不管用。

  第四,新法第七十三条规定(新增),法院经过审理查明被告负有给付义务的,判决被告履行给付义务。这意味着行政机关不履行承诺,将要承担法律责任。

  此外,新法对行政机关的执行新增了对行政机关负责人个人罚款。拒绝履行,社会影响恶劣的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员拘留,直至追究刑事责任。全面对行政机关的行政行为和相关人员进行监督。

  法律为守法者撑腰,给违法者制裁。

  国务院办公厅522转发了财政部、发展改革委、中国人民银行联合制定的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作的指导意见》,标志着PPP合作模式的大幕正式拉开。当下,中国经济虽然面临下行压力,但实体经济整体健康,金融经济大体稳定,政府财政基本面尚好,在这样的经济背景下,在全面推行依法行政、打造诚信政府的政治背景下,有法律的坚强后盾,PPP合作的前景一定会光明。

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